Моніторинг виборів

Житлово-комунальна політика

Освітня політика

Аналітика

Ефективне використання ресурсів

ДП1

Цю статтю було підготовлено після ознайомлення із текстом постанови Центральної виборчої комісії про утворення виборчих округів. Проблеми та загрози, виявлені спостерігачами ОПОРИ під час аналізу меж новоутворених округів, підштовхнули до дослідження норм попереднього українського законодавства, які встановлювали вимоги до утворення округів. Для аналізу було взято ті виборчі закони, якими в країні запроваджувалась мажоритарна складова.

Головний висновок проведеного аналізу – діючий виборчий закон не в достатній мірі визначає критерії, що необхідні для справедливого формування виборчих округів. Тому необхідно прийняти окремий закон, який би регулював територіальну організацію виборів та встановлював основні вимоги до утворення округів.

До цих критеріїв слід віднести такі:

• кількість виборців увсіх округах повинна бути рівною;
• відхилення кількості виборців в окрузі не повинно перевищувати середню кількість виборців на показник, що прописаний у законі;
• при формуванні округів обов’язково слід враховувати існуючий адміністративно-територіальний устрій, поділ районів та міст між різними округами дозволяється лише у виняткових випадках, коли інші способи формування округів неможливі;
• не допускається утворення виборчих округів із територій, що не межують між собою;
• виборчі округи повинні бути максимально компактними;
• місцевості, в яких компактно проживають окремі національні меншини, не повинні виходити за межі одного виборчого округу, крім випадків, коли кількість таких виборців більша за допустиму норму.

Крім того, доцільно, щоб процесу утворення виборчих округів передували публічні громадські консультації із зацікавленими сторонами, результати яких обов’язково мали б враховуватись ЦВК при ухваленні остаточного рішення.

До основних міжнародних принципів, що покликані забезпечувати виборчі права громадян, Кодекс належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії відносить принцип рівних виборчих прав. Цей принцип складається з кількох ключових елементів, одним із яких є «рівноправність голосів». Під останнім розуміємо ситуацію, за якої депутатські місця в парламенті рівномірно розділені між усіма виборчими округами. Для утворення округів у таких випадках застосовують чіткі критерії, які б зменшили можливості для маніпулювання цим процесом.

До речі, випадки викривлення волі виборців за допомогою «правильної» нарізки округів не поодинокі в світі і отримали навіть спеціальну назву – «джеррімендерінг». Цей термін отримав свою назву на честь губернатора штату Массачусетс Е.Джеррі. Він у 1812 р. сформував межі одного із виборчих округів свого штату таким чином, що його партія, попри меншу підтримку виборців, отримала більше місць у Сенаті США.

Повернення до змішаної системи виборів актуалізувало й для України питання забезпечення принципу рівноправності голосів, яке при застосуванні пропорційної системи було менш важливим. Адже під час парламентських перегонів в Україні у 2006 та 2007 рр., що відбувалися за пропорційної системи виборів, було утворено 225 територіальних виборчих округів із приблизно рівною кількістю виборчих дільниць. Однак ці округи утворювались лише для зручного управління виборчим процесом, а тому їх формування ніяк не вливало на реалізацію виборцями та кандидатами своїх виборчих прав.

Зовсім інший вигляд має утворення одномандатних виборчих округів при мажоритарній системі виборів. Цей процес є значно складнішим і вимагає застосування більшої кількості критеріїв. Пов’язано це з тим, що призначення самих виборчих округів значно розширюється. Так, з одного боку, округи є складовою одиницею системи територіальної організації виборів. Пірамідальна структура «держава-округ-дільниця» дозволяє якісно організовувати виборчий процес, аджена рівні округів утворюються окружні виборчі комісії, які й адмініструють вибори в межах округу. Разом із тим виборчі округи виконують ще й іншу роль – вони слугують територіальним відображенням представницького мандату. Саме інтереси виборців, що проживають у межах певного одномандатного виборчого округу, й представляє депутат у парламенті. Для того, щоб інтереси усіх виборців були представлені однаковою мірою і «ціна» мандата від різних округів була рівною, потрібно щоб виборчі округи було утворено максимально справедливо. Досягти цього можна за рахунок врахування ряду критеріїв.

З метою визначення критеріїв, що використовувалися для формування одномандатних округів під час парламентських виборів в Україні, здійснено аналіз норм виборчих законів, які запроваджували мажоритарну систему.

Отож, мажоритарна система виборів використовувалася в незалежній Україні тричі. Під час парламентських виборів у 1994 році всі 450 народних депутатів обирались в одномандатних виборчих округах. У 1998 та 2002 роках під час виборів до Верховної Ради України застосовували змішану систему виборів, за якої 225 депутатів обиралися за списками партій у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, а інші 225 депутатів – в одномандатних виборчих округах. Аналогічну виборчу систему буде застосовано і на виборах народних депутатів України 28 жовтня 2012 року. Що характерно, всі згадані виборчі кампанії регулювались щораз новим Законом України «Про вибори народних депутатів України» (1994 р – ЗУ від 18.11.1993 № 3623-XII, 1998 р. –ЗУ 24.09.1997 № 541/97-ВР, 2002 р. – ЗУ від 18.10.2001 № 2766-III, 2012 р. – ЗУ від 17.11.2011 № 4061-VI).

Результати порівняння положень законодавства з виборів народних депутатів України, що визначали критерії та особливості процедури утворення одномандатних округів замажоритарної системинаведено у Таблиці.

Здійснений аналіз показав, що вищезгадані виборчі закони при формуванні округів зобов’язували ЦВК враховувати в основному 5 ключових критеріїв, серед яких:

• кількість виборців у різних округах;
• норма відхилення кількості виборців;
• адміністративно-територіальний поділ;
• територіальна єдність;
• національні меншини.

Ключовим критерієм, який використовувався виборчими законами для утворення виборчих округів є кількість виборців. Усі виборчі закони встановлювали вимогу про утворення виборчих округів із приблизно рівною кількістю виборців у кожному з них(п. 1.1 Таб.). Також в законодавстві прописувалась допустима норма відхилення кількості виборців від середньої кількості в усіх округах. На виборах 2012 року цю норму встановленона такому ж рівні, як і в 2004 році –«12%», хоча в 1998 та 2002 рр. вона дорівнювала «10%»(п. 1.2 Таб.).

Ці два взаємопов’язані критерії найчастіше використовуються країнами із мажоритарною системою виборів для формування меж округів. Саме їх дотримання дозволяє сформувати округи таким чином, щоб голоси усіх виборців були рівноправними і однаково представленими у парламенті.

Однак прив’язка лише до кількості виборців не створює сповна справедливої ситуації при формуванні округів. Тому міжнародні стандарти проведення виборів заохочують країни брати до уваги й інші критерії формування виборчих округів, як от географічний, адміністративний, національний тощо.

Деякі із запропонованих критеріїв використовує й Україна. Наприклад, на всіх попередніх виборах застосовувалась норма, згідно якої не допускалося утворення виборчих округів із територій, що не межують між собою(п. 1.4 Таб.). Проте, діючий виборчий закон такої норми не містить, внаслідок чого, згідно даних ОПОРИ, 3,1% утворених у 2012 році округів містять анклави, території, які належать до одного округу, але оточені громадами, що перебувають у складі іншого.

Вимогу щодо врахування адміністративно-територіального поділу країни згадані виборчі законитеж врахували по-різному (п. 1.3 Таб.). Якщо закони 1993 та 1997 років вказували на те, що при формуванні округів враховується адміністративно-територіальний поділ України, то діючий виборчий закон вимагає лише утворення округів у межах Автономної Республіки Крим, областей, міст Київ і Севастополь. Через це в 12% новоутворених округів територіальні громади необґрунтовано поділено між різними виборчими одиницями. Тобто, якщо раніше місто чи район повністю входили до складу одного округу, то тепер вони поділені між декількома.

Цікаво також те, що виборчі закони 1993 та 1997 рр. вводили такий додатковий критерій, як «врахування компактності проживання національних меншин»(п. 1.5 Таб.). Це цілком відповідало міжнародній практиці і дозволяло національним меншинам мати своїх представників у парламенті. Проте з 2001 року ця норма у виборчому законодавстві відсутня. А недавнім рішенням ЦВК ще й припинено практику попередніх років, коли території, на яких компактно проживають виборці окремих національностей, як приклад, угорці на Закарпатті, відносились до одного округу.

Згадуючи особливості процедури утворення виборчих округів, відзначимо таке:

- лише в законах, що регламентували проведення виборів 1994 та 1998 років чітко було зазначено хто є суб’єктом подання пропозицій щодо меж округів. У наступних законах ця норма була відсутня (п. 2.1 Таб.);

- в останніх двох законах більш регламентованою стала процедура визначення середньої кількості виборців в одномандатних округах, оскільки конкретно вказувалось, які відомості при цьому повинна брати до уваги ЦВК(п. 2.2 Таб.);

- кожен із законів визначав чіткістроки оприлюднення рішення про утворення округів, натомість два перші закони не деталізували терміни ухвалення відповідної постанови ЦВК (п. 2.3-2.4 Таб.).

Порівняння чотирьох виборчих законів, якими в незалежній Україні запроваджувалась мажоритарна система виборів, на предмет визначеннякритеріїв формування виборчих округів показав, що «найбіднішим» за цим показником є діючий закон «Про вибори народних депутатів України». Лише критерії кількості виборців та норми їх відхилення від середнього показника детально прописані у законі. Вимога щодо врахування адміністративно-територіального поділу стосується лише меж регіонів, а такий критерій як територіальна єдність територій округу взагалі не згадується.

Недостатня урегульованість цього питання й створила для Центральної виборчої комісії широкі можливості на власний розсуд формувати межі виборчих округів. Як показав аналіз утворення округів, проведений Громадянською мережею ОПОРА, постанова ЦВК №82 від 28.04.2012 р. викликала появу ряду проблем та загроз, що можуть ускладнити територіальну організацію виборів в окремих округах. За оцінками громадських спостерігачів є сумніви щодо ефективності утворення понад 20% виборчих округів. І це при тому, що це рішення було ухвалено у відповідності до чинного Закону України «Про вибори народних депутатів». Тобто, саме недосконалості українського законодавства провокують проблеми майбутньої виборчої кампанії. Зважаючи на вищезазначене, стверджувати про те, що новоутворені одномандатні виборчі округи будуть існувати постійно поки зарано.

Це питання потребує кращого законодавчого врегулювання. Тому обов’язково слід повернутися до розгляду законопроекту «Про територіальну організацію виборів та референдумів», в якому врахувати особливості проведення виборів за мажоритарною складовою. Так, до існуючого переліку принципів формування виборчих округів доцільно додати критерії «територіальної єдності» та «компактності» виборчих одиниць. Не менш важливим є й запровадження механізму громадських консультацій щодо утворення округів. Застосування цих додаткових критеріїв могло б попередити чимало проблем та створити належні умови для реалізації виборчих прав, як кандидатів, так і виборців.

Але цим питанням мабуть вже буде перейматися нова Верховна Рада України, обрана 28 жовтня 2012 року. А поки що залишається спостерігати за тим, наскільки недосконалість виборчого законодавства вплине на проведення парламентських виборів і чи матиме це наслідки для загальної оцінки виборів в Україні.