Моніторинг виборів

Освітня політика

Житлово-комунальна політика

Аналітика

Ефективне використання ресурсів

ДП1

Парламент, будучи представницьким органом, відіграє ключову роль у функціонуванні демократії. Однак формальна наявність виборного органу сама по собі не гарантує існування демократичного устрою в країні. Для цього мають бути виконані принаймні дві умови. Перша – проведення вільних та чесних парламентських виборів. Друга – дотримання демократичних принципів та стандартів у роботі парламенту.

Виконання лише однієї з умов не дає підстав говорити про повноцінну реалізацію демократичних цінностей на практиці. Адже проведення чесних виборів ще не гарантує того, що інтереси громадян будуть ефективно представлені в законодавчому органі. Справжня демократія потребує умов, за яких народні обранці повною мірою зможуть виконувати свої конституційні обов’язки. Відповідно до положень Загальної декларації про демократію (1997 р.), «демократія вимагає існування представницьких інституцій, зокрема, парламенту, у якому представлені усі складові суспільства, та який наділений необхідними владними повноваженнями та засобами для вираження волі народу через здійснення законодавчої діяльності та нагляд за діяльністю уряду»[1]. Підписанти Варшавської декларації (2000 р.) – зокрема й Україна – погодилися, що «законодавча влада має бути обрана належним чином, бути прозорою і звітувати перед народом»[2]. Тобто Парламент має не лише в прозорий та справедливий спосіб обиратися, але й виконувати свою представницьку функцію, дотримуючись загальноприйнятих демократичних стандартів та принципів.

Якщо у міжнародній практиці організації та проведення демократичних виборів вже тривалий час існує загальне порозуміння щодо базових виборчих стандартів, то в сфері належної організації парламентської діяльності певний консенсус було досягнуто лише протягом останнього десятиліття. Узгодження ключових принципів демократичності парламентів відбулося завдяки скоординованим зусиллям, зокрема таких авторитетних міжнародних організацій, як Інститут Світового банку[3], Програма розвитку ООН[4], Європейська Комісія[5], Міжпарламентський Союз[6], Парламентська Асоціація Співдружності Націй[7], Національний демократичний інститут міжнародних відносин[8], Парламентська асамблея франкомовних країн[9].

Отже, сьогодні основними стандартами (принципами) демократичності парламенту визнаються:  репрезентативність, інституційна незалежність, прозорість, відкритість та підзвітність.[10]

Репрезентативність: обраний парламент є соціально та політично репрезентативним і надає рівні можливості для його членів виконувати надані їм повноваження.

На практиці це означає, що існують: вільні та чесні вибори (це стосується як самої виборчої системи, так і практики її впровадження); спеціальні процедури, які дозволяють відобразити в парламенті наявне у суспільстві ґендерне на регіональне різноманіття і забезпечують представництво маргіналізованих та соціально виключених груп[11]; відкриті, незалежні та демократичні партійні структури для представництва громадських інтересів; механізми забезпечення прав політичної опозиції та інших політичних груп, що дають можливість усім парламентарям вільно – без неправомірного впливу та тиску – здійснювати свої повноваження; свобода слова та об’єднань; гарантії депутатських прав та недоторканості[12]; рівні процедурні та політичні можливості депутатів; недискримінаційні умови праці для службовців парламенту.

Інституційна незалежність: незалежна організація роботи парламенту у відповідності з демократичними нормами та принципами.

На практиці це означає, що: наявні механізми та ресурси, які забезпечують незалежність та автономність парламенту, включаючи контроль над власним бюджетом, кадровими ресурсами та інфраструктурою; функціонують ефективні механізми участі парламенту в бюджетному процесі на всіх його етапах, включно з подальшим аудитом бюджетних коштів[13]; діють регулярні процедури звітування виконавчої влади перед парламентом[14]; парламент спроможний у робочому порядку вирішувати проблеми, що найбільше хвилюють суспільство; парламент формує державні інституції, які обслуговують інтереси усього населення; до роботи в парламенті залучено позапартійний професійний штат працівників[15]; наявні процедури ефективного планування та програмування роботи парламенту; існують системи моніторингу та оцінки парламентської роботи; проводиться регулярне вивчення громадської думки, щодо ставлення суспільства до роботи парламентарів.

Прозорість: парламент відкритий для громадян і прозоро здійснює свою роботу.

На практиці це означає, що: документація парламенту відкрита для громадськості[16]; існує вільний доступ медіа до парламентських процедур; інформація доступна відповідною мовою; парламент повинен стимулювати увагу громадськості до своєї роботи; наявні зручні у користуванні інструменти отримання інформації (зокрема, з використанням сучасних інформаційно-комунікаційних технологій) і використовуються різні канали поширення інформації[17].

Відкритість: залучення до роботи парламенту громадськості, в тому числі організацій громадянського суспільства та інших громадських рухів.

На практиці це означає, що: виборці, незалежно від їхньої партійної приналежності, мають можливість безпосередньо озвучувати свої очікування та проблеми депутатам; існують процедури, які дозволяють громадянам (індивідуально чи колективно) звертатися до парламентських органів (комітетів, слідчих комісій); наявні різноманітні практичні механізми безпосередньої участі громадян у законодавчому процесі (референдум, петиції тощо) та публічних консультаціях.

Підзвітність: відповідальність парламентарів перед виборцями за результати своєї роботи та свою поведінку.

На практиці це передбачає: функціонування дієвих процедур звітування депутатів перед виборцями; наявність та дотримання депутатами правочинних кодексів поведінки[18]; функціонування прозорих та надійних процедур уникнення конфлікту фінансових та інших інтересів у парламентській діяльності[19]; наявність дієвого механізму контролю щодо фінансування партій та кандидатів[20], що гарантуватиме незалежність депутатів при виконанні їхніх повноважень; наявність прозорої та зрозумілої системи оплати праці депутатів; декларування (реєстрація) депутатами позапарламентських інтересів, які вони представляють, та зовнішніх джерел доходів.            

Значна частина з перелічених норм формально закріплена на законодавчому рівні  (Закони «Про статус народного депутата України» і «Про Регламент Верховної Ради України»), однак лише їх належне застосування на практиці може слугувати показником того, що діяльність Верховної Ради відповідає міжнародним стандартам демократичних парламентів. Саме тому, основна функція профільних організацій громадянського суспільства полягає в моніторингу та оцінці дотримання українським парламентом загальновизнаних міжнародних стандартів демократичності парламентів.

Громадянська мережа ОПОРА цілком розділяє існуючий у міжнародній спільноті підхід до ідентифікації основних демократичних стандартів парламентаризму, цінність яких не залежить від національних кордонів чи політичного контексту.

Відтак, керуючись нормами Декларації щодо стандартів та самооцінки демократичних парламентів[21], ми визнаємо, що демократичним парламентом може називатися той, який репрезентує політичну волю і соціальну розмаїтість населення та є ефективним у реалізації законодавчої, контролюючої і представницької функцій на регіональному, національному та міжнародному рівнях. А також – і це надзвичайно важливо – демократичний парламент є прозорим, доступним і підзвітним громадянам, яких він представляє.

[1] § 11 Загальної декларації про демократію. Прийнята Радою Міжпарламентського Союзу на 161 сесії. Каїр, 16 вересня 1997 року.

[2] Заключна Варшавська Декларація: До Спільноти Демократій. Варшава, Польща, 27 червня 2000 р.

[3] World  Bank  Institute  (WBI)

[4] United Nation Development Programme (UNDP)

[5] European Commission (EU)

[6] Inter-Parliamentary  Union  (IPU)

[7] Commonwealth  Parliamentary  Association  (CPA)

[8] National  Democratic  Institute  for  International  Affairs  (NDI)

[9] Assemblée Parlementaire de la Francophonie (APF)

[10] Детальніше див.: Self-Assessment Toolkit for Parliaments (IPU, 2008); Toward the Development of International Standards for Democratic Legislatures (NDI, 2006);  Recommended Benchmarks for Democratic Legislatures (CPA, 2006); La réalité démocratique des Parlements : Quels critères d’évaluation (APF, 2009); Participants’ Statement prepared for the International Conference on Benchmarking and Self-Assessment for Democratic Parliaments (WBI, UNDP, 2010); Commonwealth Principles on the Accountability of and the Relationship between the Three Branches of Government (CPA, 2003); Parliament and Democracy in the Twenty-first Century: A guide to Good Practice (IPU, 2006).

[11] § 1.2.2Recommended Benchmarks for Democratic Legislatures (CPA, 2006)

[12] § 1.4.1-1.4.4 Recommended Benchmarks for Democratic Legislatures (CPA, 2006)

[13] Передбачено ст.9 ч.2 Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції (ратифікована Верховною Радою України 18.10.2006 року); § 7.2.3 Recommended Benchmarks for Democratic Legislatures (CPA, 2006)

[14] § 7.1.1 Recommended Benchmarks for Democratic Legislatures (CPA, 2006)

[15] § 5.3.1 Recommended Benchmarks for Democratic Legislatures (CPA, 2006)

[16] Ст.13 ч.1 Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції

[17] § 9.2.1, 9.1.1, 9.1.4 Recommended Benchmarks for Democratic Legislatures (CPA, 2006)

[18] Ст.8 ч.2 Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції; § 10.1.2 Recommended Benchmarks for Democratic Legislatures (CPA, 2006)

[19] Ст.7 ч.4 Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції; § 10.1.3 Recommended Benchmarks for Democratic Legislatures (CPA, 2006); част.V ст.2 Commonwealth Principles on the Accountability of and the Relationship between the Three Branches of Government («Latimer House Guidelines for the Commonwealth»); ст.4 Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією.

[20] Ст.7 ч.3 Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції.

[21] Див.: Декларація учасників Міжнародної конференції щодо стандартів та самооцінки демократичних парламентів. Інститут Світового Банку, Програма розвитку ООН. Париж, 2-4 березня 2010 року.